EL AGUA EN LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA:
una política líquida
Carlos Gómez Gil
A pesar de la importancia del agua, como un don de la naturaleza esencial para la vida
del planeta y fundamental para el desarrollo humano, no ha sido sino hasta fechas
bien recientes cuando se ha comenzado a trabajar de una forma específica mediante
un programa de actuación concreto con intervenciones programadas, articuladas e
identificadas al efecto. Podemos decir que por un lado, estaban las iniciativas que se
promovían desde la cooperación descentralizada (Comunidades Autónomas y
Entidades Locales), consistentes esencialmente en financiar mediante subvenciones
propuestas de ONG dirigidas a proporcionar abastecimiento de agua y saneamiento a
comunidades, aldeas y municipios, cuyo éxito se basaba en la solvencia, experiencia y
rigor de las ONG solicitantes y de las contrapartes locales. A ellas, se sumaban las
intervenciones realizadas desde la cooperación estatal, que eran de distinta naturaleza
y que se instrumentaban desde diferentes programas. Así, se financiaban proyectos
promovidos por las ONG estatales, tanto desde la convocatoria general como desde la
abierta y permanente, al tiempo que se apoyaban intervenciones desde diferentes
organizaciones multilaterales, sin olvidar los créditos comerciales concedidos desde el
FAD a empresas españolas que llevaban a cabo intervenciones en estos campos en
numerosos países. De hecho, los créditos FAD financiaron un buen número de
intervenciones en estos campos, desde su componente de créditos concesionales de
tipo bilateral aprobados por Consejo de Ministros.
Hasta el año 2004, el 1º Plan Director de la Cooperación Española 2001-2004
no identificaba el agua como un sector de intervención
documento era tan lamentable que ello tampoco resultaba llamativo. El posterior Plan
Director, 2005-2008, identificaba con precisión como estrategia y prioridad sectorial el
acceso al agua potable y saneamiento básico, por vez primera en la cooperación
española. Con posterioridad, el 3º Plan Director 2009-2012 recoge y amplía estas
intervenciones incorporando la actuación del Fondo de Cooperación para Agua y
Saneamiento (FCAS) ya creado. Como efectos previstos de las intervenciones en
torno al agua, se identifica el
ampliar la cobertura y el acceso al agua potable y al saneamiento básico, asegurando
su sostenibilidad y la gestión integral del ciclo hidrológico”.
siguientes objetivos específicos:
Objetivo específico 1 (OE 1): el apoyo a la gestión pública e integral del agua
1. Bien es cierto que este“Promover el derecho humano al agua y mejorar yPara ello, se identifican los1
Solo recoge dos veces la palabra “agua”, de forma genérica.2
asegurando el derecho al abastecimiento y al saneamiento de manera
sostenible, conservando el ciclo hidrológico, y promoviendo la responsabilidad
en su uso apropiado.
Objetivo específico 2 (OE 2): la mejora y ampliación, de modo eficiente y
equitativo, de los servicios de agua y saneamiento, como elementos
indispensables de la habitabilidad básica, prestando especial atención a grupos
vulnerables y a las políticas de higiene.
Objetivo específico 3 (OE 3): fortalecer las capacidades de las instituciones y
de las comunidades locales, para su participación efectiva en los servicios de
agua y saneamiento.
Por tanto, de una forma estructurada, programada y coherente la cooperación
española comienza a intervenir sobre el agua como sector específico desde 2005, y
con capacidad institucional y programática a partir de la creación del FCAS, en el año
2008, desde hace poco más de tres años.
El Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento (FCAS): una extensión
especializada de los créditos FAD
En la XVII Cumbre Iberoamericana, celebrada en noviembre de 2007 en Santiago de
Chile, el Presidente José Luís Rodríguez Zapatero anunció la creación de un Fondo de
Agua al que España aportaría 1.500 millones de dólares. De esta forma, fue en el año
2008 cuando se creó el Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento (FCAS)
dirigido a financiar actuaciones tendentes a hacer efectivo el derecho humano al agua,
y contribuir a la Meta 10 de los ODM: “reducir a la mitad, para el año 2015, el
porcentaje de personas sin acceso a agua potable y a servicios básicos de
saneamiento”, específicamente en América Latina y el Caribe. Alcanzar este objetivo
es tan sólo el primer paso para lograr la cobertura en todos sus servicios derivados:
riego, tratamiento de residuos, depuración o desarrollo de cuencas fluviales. La
creación de dicho Fondo responde a la importancia que supone el acceso al agua y
saneamiento como elementos indispensables para el bienestar humano, la salud, la
habitabilidad y el desarrollo, lo que viene reforzado por la prioridad sectorial “Agua y
Saneamiento” del 3º Plan Director de la Cooperación Española, 2009-2012.
El Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento (FCAS) fue creado
finalmente en mayo de 2008
créditos dirigidos a financiar proyectos en los ámbitos del agua y del saneamiento,
bajo el régimen de cofinanciación con las autoridades nacionales de los países de
2 con el propósito de conceder ayudas no reembolsables y2
saneamiento, BOE de 25 de junio de 2008.
Mediante R.D. 822/2008, de 16 de mayo, por el que se crea la Oficina del Fondo de Cooperación para agua y3
América Latina prioritarios para la cooperación española. Sus recursos se nutren de
las dotaciones asignadas en los Presupuestos Generales del Estado junto a la
devolución de créditos, consignados en el Ministerio de Asuntos Exteriores y
Cooperación con cargo a la AOD. Si bien, la asignación operativa del FCAS está
encuadrada en la AECID a través del Departamento del Fondo de Cooperación para
Agua y Saneamiento, su administración y gestión real es mucho más complicada. Por
un lado, es el Instituto de Crédito Oficial (ICO) quien centraliza la información operativa
sobre el Fondo como agencia financiera del Estado, en el mismo capitulo que otros
instrumentos comerciales y reembolsables, como el FONPRODE, el FIEM, el CARI y
el Fondo de Microcréditos
FCAS reproduzca en buena medida el que se ha venido aplicando a los créditos FAD
(ahora FONPRODE), tanto en su aprobación final por Consejo de Ministros, como en
su gestión financiera por el ICO y su carácter crediticio. La ejecución de este Fondo
podrá realizarse tanto a través de organismos multilaterales como directamente,
mediante la cofinanciación de proyectos con los países socios, pudiendo ser
beneficiarios del Fondo instituciones gubernamentales nacionales, subnacionales y
locales, así como cualquier tipo de institución dedicada a la prestación de servicios
públicos de agua y saneamiento, de forma que se abre la puerta a la financiación de
proyectos promovidos por empresas e instituciones privadas. También se ha
convertido en un elemento de inyección de financiación para iniciativas empresariales
por parte del BID (Banco Interamericano de Desarrollo).
El FCAS tiene un órgano máximo de decisión denominado Comité Ejecutivo,
adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación a través de la Secretaría de
Estado de Cooperación, que es quien estudia y valora las propuestas para ser
elevadas posteriormente al Consejo de Ministros, que es quien decide la aprobación
de cada una de las ayudas. Como agente financiero interviene el Instituto de Crédito
Oficial (ICO), que es en realidad quien realiza la gestión dura del FCAS, incluyendo los
contratos de préstamo, instrumentación técnica, contabilidad, caja, control, cobro y
recobro, así como todas las cuestiones financieras. Por su parte, la oficina del FCAS
adscrita a la AECID elabora y presenta los criterios del Fondo, estudia e informa de las
propuestas, controla la ejecución y sostenibilidad de los proyectos financiados y
mantiene el contacto con las OTC y embajadas. También se prevé la creación de un
Comité Asesor para cuestiones de asesoramiento general. Por tanto, este Fondo
3. No es casual que el operativo técnico y financiero del3
mientras que el grueso de la información, administración, criterios, autorizaciones, régimen de cofinanciación,
presentación y aprobación de propuestas y normativa básica aplicable se recoge en la página web del ICO.
De hecho, la información sobre el FCAS ofrecida por la AECID en su página web es de apenas unas líneas,4
podemos considerarlo en su operativo como una extensión especializada de los
créditos FAD.
Como elemento desconcertante en la gestión del Fondo de Cooperación para
agua y saneamiento, en el mes de marzo de 2010 el Gobierno nombró al cantante,
Jorge Drexler, como “
menoscabo de la calidad musical de este cantante, la designación parece cuanto
menos estrambótica, intentando emular la dimensión de espectáculo de masas con la
que otras grandes agencias humanitarias actúan en estos casos. No se tiene
información sobre los logros conseguidos por este embajador para los objetivos del
Fondo.
En el año 2009, la Secretaria de Estado de Cooperación Internacional, Soraya
Rodríguez, aprovechó la XXI Cumbre Iberoamericana de jefes de estado y de
gobierno que se celebró en noviembre de este año en Estoril, Portugal, para presentar
los primeros resultados del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento (FCAS).
Así, desde su creación, el Fondo habría recibido más de 300 propuestas de
financiación, procedentes de la práctica totalidad de países de la región, de los que
fueron seleccionados 46, que además de recibir dinero del FCAS, percibirán ayudas
de sus propios países hasta un total de 928,8 millones de dólares, por debajo de los
1.500 millones de euros con que se anunció su dotación. Así las cosas, este Fondo
especializado se ha convertido en el principal instrumento canalizador de propuestas e
intervenciones en torno al agua en los países latinoamericanos por parte de España.
embajador de buena voluntad del Fondo del Agua”4. SinMás deuda externa
Sin embargo el FCAS presenta algunos espacios de controversia que han sido
identificados por organizaciones especializadas en agua y saneamiento, como
Ingeniería Sin Fronteras. Entre otros, pueden mencionarse que no están claros los
criterios empleados para otorgar las ayudas, así como la propia naturaleza del
Consejo Asesor creado, integrado por diez empresas españolas, junto al grupo de
trabajo del mismo, más reducido, formado por las empresas
Prointec y Tecnología y Creatividad
que defienden sus intereses particulares. Otra de las críticas reside en que el FCAS se
ha convertido en un suministrador de financiación para el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), al que ha proporcionado financiación hasta la fecha por valor de
501,2 millones de
Tecniberia, Aqualia,, y que no son instituciones públicas sino entidades€, entidad que encabeza la privatización del servicio en la región.4
Angelina Jolie realiza para la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR).
En la información difundida por el Gobierno se llegaba a afirmar que se hacía “al estilo de la labor que la actriz5
Pero junto a estos elementos mencionados, serían dos las cuestiones más
controvertidas y polémicas en el funcionamiento de este Fondo. El primero de ellos
concede la posibilidad de instrumentar actuaciones mediante créditos reembolsables y
préstamos, lo que significa generar endeudamiento sobre países que en muchos
casos acumulan ya una importante deuda externa que genera graves problemas y
desequilibrios en sus economías, con el añadido de que estos créditos se dirigirían a
facilitar el acceso a un bien público global como es el acceso al agua potable. Hasta la
fecha, el FCAS ha concedido 296,5 millones de
capacidad del fondo de financiar y promover proyectos de la iniciativa privada y por
tanto, de empresas del Norte que tienen posiciones muy relevantes en el negocio del
agua y en su privatización, genera también numerosos recelos, ya que ello se hace
con recursos públicos de la cooperación española. De hecho, Ingeniería Sin Fronteras,
la organización no gubernamental con mayor especialización y rigor en estos temas en
España, ha expresado su preocupación por la concesión de 16 millones de euros a
Cartagena de Indias y Santa Marta, en Colombia, para la construcción de
infraestructuras hidráulicas en zonas concesionadas a operadores privados
participados por empresas españolas, sin garantías de que no utilicen fondos públicos
para rentabilizar inversiones privadas previamente comprometidas por dichos
operadores, gestionado por ACUACAR a través de Aguas de Barcelona. En la misma
línea, esta organización ha expresado su inquietud por los 7 millones de euros
concedidos a Chile, un país donde el 96% de la gestión del agua está privatizada. Es
por ello por lo que desde diferentes ámbitos de la sociedad se ha reclamado
reiteradamente transparencia y claridad en el instrumento más potente que tiene la
cooperación española en materia de agua y saneamiento, con el fin de que se puedan
cumplir sus objetivos de garantizar una gestión pública y participativa del mismo en
toda Latinoamérica. Todo ello se traduce en una promoción desmesurada del sector
privado mediante el Plan de Adquisiciones planteado por la intervención del BID en
cada proyecto.
€ en créditos. En segundo lugar, laLa evolución reciente del gasto en agua y saneamiento
En el año 2009, los recursos de la AOD española destinados al sector de agua y
saneamiento recogidos en el PACI Seguimiento 2009 del Ministerio de Asuntos
Exteriores y Cooperación ascendieron a 428 millones de euros, una cifra inferior a la
que se destinó en el año 2008, que representó 451 millones de euros. Es posible que
este descenso sea achacable a los efectos de los recortes presupuestarios sobre el
gasto en AOD achacables a la crisis, en la medida en que sin embargo, representan
cantidades mucho más elevadas a las que se asignaron a este sector en los años
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2006 y 2007. Por tanto, se puede afirmar sin género de dudas que la creación del
Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento ha influido en una mayor asignación
de recursos a este sector.
Del total de los 428 millones de euros asignados en el año 2009, un 26,9% se
habría canalizado a través de organizaciones multilaterales, frente a un 7,86%
canalizado a través de ONG, un 4,5% canalizado en forma de créditos, y un 13,19
otorgado en su calidad de ayuda ligada, es decir, con el compromiso de adquirir
bienes y servicios españoles.
Evolución de los recursos destinados a agua y saneamiento en la AOD de España
2006 2007 2008 2009
AOD total bruta dirigida a agua y
saneamiento
153.485.796 185.420.217 451.889.666 428.570.992
% de AOD sectorial respecto a la AOD
bruta
7,20 % 6,49 % 13,38 % 11,85 %
Sobre las cifras globales de la cooperación estatal, las cantidades destinadas a
este sector desde la cooperación descentralizada son verdaderamente pequeñas, que
en el año 2009 se situaron en algo más de 26 millones de euros, representando un 6%
sobre el total de la AOD de España, con un descenso respecto a las cifras alcanzadas
en 2008. Son las Comunidades Autónomas quienes destinan más recursos en el
conjunto de la cooperación descentralizada, con más de 20 millones de euros, frente a
los seis millones desde las entidades locales y los poco más de 323 mil euros
destinados desde las universidades españolas.
Evolución de recursos destinados a agua y saneamiento desde la AOD descentralizada
2006 2007 2008 2009
AOD dirigida a agua y saneamiento de las
Entidades Locales
19.033.756 19.262.321 23.634.749 20.144.422
AOD dirigida a agua y saneamiento de las
Comunidades Autónomas
5.769.790 5.700.545 5.527.280 6.325.264
AOD dirigida a agua y saneamiento de las
Universidades españolas
179.987 117.409 216.469 323.041
TOTAL AOD dirigida a agua y saneamiento
desde la cooperación descentralizada
24.983.533 25.080.275 29.378.498 26.792.727
Finalmente, en cuanto a los principales países destinatarios en el año 2009,
sobresale por encima de ningún otro Haití, que recibió el 19,3% de todos los recursos,
representando 72,9 millones de euros. En segundo lugar estaría Nicaragua, con 49,6
millones de euros, seguida de Colombia, con 45,3 millones. Hay que tener en cuenta
que estos tres países acapararían el 45% de todos los recursos que España habría
destinado a agua y saneamiento en 2009, lo que evidencia un alto grado de
concentración geográfica.
El caso de Haití es paradigmático para entender el papel destacado que
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juegan las empresas privadas en las licitaciones del Fondo. En las intervenciones para
proporcionar agua a la población tras el terremoto de enero de 2010, Aguas de
Barcelona proporcionó la asesoría técnica en Puerto Príncipe a través del BID.
Cuando más oportunidades tenía el Fondo de cumplir con sus objetivos se decanta
otra vez hacía los intereses del lobby privado. El proyecto del BID tiene como objetivos
hacer una reforma del sector del agua, reforma que tiene entre sus principios la
participación del sector privado en la gestión operativa del sector. Así este contrato de
asesoría está contemplado en el marco del Componente I, con un valor de 17 millones
de $, mediante el fortalecimiento institucional de otras empresas privadas como
CAMEP y DINEPA, alcanzando la cifra de 8 millones de $ de los 17 previstos para
ello.
Principales receptores de AOD destinada a agua y saneamiento
País Año 2009 % sobre total
Haití 72.939.004 19,38
Nicaragua 49.657.853 13,20
Colombia 45.397.077 12,06
El Salvador 26.689.429 7,10
Guatemala 23.084.590 6,13
Brasil 20.508.933 5,45
Bolivia 18.295.375 4,86
Honduras 8.336.270 2,22
Paraguay 5.619.327 1,49
Perú 4.094.889 1,09
Algunas medidas para mejorar el Fondo
Entre las propuestas para una mejora y reorientación del Fondo de Cooperación para
Agua y Saneamiento, y con ello, para la política de cooperación en agua en América
Latina, se han realizado propuestas
creación de un nuevo Consejo Asesor, al margen de los criterios exclusivamente
privados y empresariales; paralización de nuevos proyectos de financiación al BID;
conceder exclusivamente proyectos públicos y no reembolsables; y reforzar el carácter
nacional de los proyectos y el acceso popular a los servicios de agua y abastecimiento
financiados.
5 que básicamente se pueden resumir en laCarlos Gómez Gil
Económico Aplicado de la Universidad de Alicante y Director del Máster Interuniversitario en Cooperación al
Desarrollo de esta universidad (cgomezgil@ua.es)
(cgomezgil@ua.es), es Doctor en Sociología, Profesor en el Departamento de Análisis5
Para una mayor información, ver el documento “En el Fondo no hay agua, solo intereses”elaborado por Ingenieros Sin Fronteras.
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